^
Глава 11.Организационные полномочия
Полномочия и ответственность
Иерархическое построение организации означает и определенную иерархию принятия решений. На каждом уровне должны приниматься какие-то решения. Отдел снабжения принимает решения о поставщиках материальных ресурсов. При этом принятие решений осуществляется от имени организации – отдел принимает решения от имени организации. Следовательно, принятие решений распределено по всей организации. Мы не рассматриваем важность и значимость решений. Все члены организации имеют возможность и обязаны принимать решения.
Таким образом,
полномочия могут быть определены как узаконенное право принимать решения и отдавать распоряжения от имени организации. Сходное определение приведено в [15,с.301], где
полномочия определяются как ограниченное право использования ресурсов организации и направление усилий сотрудников на выполнение определенных задач.
Более ограниченным является понимание
полномочий классической школой как узаконенного права людей, занимающих управленческие должности, принимать решения и отдавать приказы подчиненным от имени компании.
Полномочиями обладает определенная должность внутри организации, и при этом совершенно не принимаются в расчет личные качества каждого управленца. Это никак не связано с индивидуальностью. Фраза «король умер, да здравствует король!» иллюстрирует данный принцип. Кто бы ни был королем, он приобретает полномочия должности короля. Человек, оставивший должность, больше не обладает какими-либо полномочиями. Полномочия остаются с должностью, и новый управленец наследует их.
А. Файоль определял полномочия как «право отдавать приказы и требовать повиновения» и проводил различие между официальными полномочиями руководителя, «полученными по должности», и личным авторитетом, «компонентами которого являются интеллект, опыт, моральные достоинства, способность быть лидером, прежние заслуги и так далее» [6,с.84]. Данный принцип являлся основным для классиков, он выступал для них как основное средство, скрепляющее организацию.
Существуют два подхода к определению природы полномочий, точнее к возникновению полномочий.
Согласно первому полномочия передаются (
делегируются) от высших уровней организации к низшим. Этот подход основан на предпосылке, что наибольшими полномочиями обладают собственники (учредители) организации, передающие часть полномочий руководству, которое в свою очередь передает их непосредственным исполнителям.
Рис.11.1. Классическая концепция организационных полномочий
Однако в реальной действительности объем полномочий, которым обладает кто-либо, измеряется степенью, в которой он может направлять поведение других, не вызывая с их стороны возражений.
По мнению Г. Саймона [6,с.196], подчиненный признает полномочия, как только он допускает, чтобы его поведение направлялось другими, не давая при этом оценки достоинств решения. Таким образом, источником полномочий являются подчиненные, а не те, кто отдает приказы, или организация. Именно получатели приказов решают, какие приказы принимать, хотя их «диапазон выбора» зависит от оценки последствий отказа выполнять какой-либо конкретный приказ. А это в свою очередь зависит от санкций – всегда ограниченных, – которые могут применить те, кто отдает приказы. Каждый менеджер отдает себе отчет в том, в каких пределах он может «давить» на своих подчиненных, а эти пределы могут иметь весьма относительную связь с его номинальными правами.
Отсюда следует, что обладание номинальным правом отдавать приказы не означает обладания реальными полномочиями до тех пор, пока эти полномочия не признаются также и подчиненными. Руководство может себя обманывать, распределяя номинальные права и полагая, что оно дает подчиненным средства выполнить работу.
Данная концепция обычно определяется как концепция принятия полномочий. В рамках концепции принятия полномочий возникает необходимость разделения полномочий и
власти. Если полномочия определяются как ограниченное право, присущее данной должности, использовать ресурсы организации, то власть представляет собой реальную способность действовать или возможность влиять на ситуацию. Можно иметь власть, не имея полномочий [15,с.313].
Исторически спор о природе полномочий (власти) идет давно. Одни рассматривают полномочия в юридическом смысле, как
право делать что-нибудь, тогда как другие представляют полномочия в фактическом смысле, как
способность добиться принятия предложений. Любая юридическая концепция полномочий предполагает формальное распределение полномочий во всей организации. Однако связь между правом применять полномочия и фактическим обладанием ими обязательна.
В рамках первого подхода (авторы классической школы) проблема полномочий и власти также осознавалась, но трактовалась как различие между
формальными (юридическими) и
реальными (фактическими) полномочиями.
В экономических организациях формальные и реальные полномочия совпадают в большей степени, чем в некоммерческих, так как формальные полномочия поддерживаются возможностью вознаграждать за подчинение и наказывать за неповиновение.
Ни один руководитель не может быть уверен в своих законных правах (формальных полномочиях) до тех пор, пока они не признаны другими членами организации. Отсюда и упор классической школы на письменное закрепление этих прав. Сторонники школы человеческих отношений полагают, что осуществление формальных полномочий, не опирающихся на признание со стороны подчиненных, сводится к принуждению с помощью угрозы возможных санкций. Таким путем можно достичь минимальной уступчивости и потерять авторитет. Потеря авторитета происходит из-за конфликта целей тех, кто отдает приказы, и тех, кто их получает. Это ведет к отклонению действий от целей руководителя, что в свою очередь приводит к контрдействиям руководителя в форме увеличения числа правил. В итоге все это приводит к организационной жесткости.
Естественно, вместе с правом принятия решений распределяется и
ответственность за принимаемые решения. Как говорит Файоль [6], «полномочия не должны рассматриваться отдельно от ответственности, т. е. в отрыве от вознаграждений или наказаний, сопровождающих осуществление власти. Ответственность есть следствие полномочий, это их естественное следствие, по существу, двойник, и там, где осуществляются полномочия, возникает ответственность».
Единого толкования ответственности не существует. Под ней может подразумеваться:
1. Обязательство осуществлять некоторые виды деятельности с полной подотчетностью за эффективность их выполнения. В этом смысле ответственность – долг подчиненного, которому вышестоящее лицо поручило выполнять необходимую работу. Фактически, индивид заключает с организацией контракт на выполнение задач данной должности в обмен на получение определенного вознаграждения. Ответственность означает, что работник отвечает за результаты выполнения задачи перед тем, кто ее поставил. Поскольку работник считается ответственным за точное исполнение задачи, начальник имеет право требовать объяснений или исправления плохо сделанной работы.
2. Умственная и физическая деятельность, ожидаемая от человека.
Разные подходы к определению ответственности по-разному оценивают возможность передачи (делегирования) ответственности.
Особое внимание четкому определению полномочий и ответственности каждого руководителя уделяет классическая школа. Определенность полномочий вносит ясность и снижает двусмысленность, так как люди знают, чьим приказам необходимо следовать.
Обычно подчеркивается значение их письменного закрепления в виде должностных инструкций, которые рассматриваются как практическое средство определения полномочий, эффективный путь ознакомления с кругом обязанностей и взаимосвязей как тех должностных лиц, кого эти инструкции непосредственно касаются, так и всех других, вместе составляющих руководство организации.
Существует ряд аргументов в пользу должностных инструкций или положений [6].
1. Нечеткое распределение ответственности приводит к путанице, взаимным обвинениям, служебным конфликтам. Считается, что эти опасности перевешивают вероятность того, что должностные положения оставят лазейку для невыполнения некоторых работ из-за неточного определения обязанностей.
2. До тех пор пока человек не знает своих обязанностей, несправедливо возлагать на него ответственность за неисполнительность.
3. Инструкции могут быть использованы не только для определения задач, полномочий и обязанностей, но и для сравнения работ в целях определения шкалы оплаты и предвидения потребности в руководящих кадрах.
4. Четкое распределение обязанностей может ограничить вмешательство вышестоящих лиц.
Обычно служебные инструкции включают следующие разделы:
1. Функция (иногда называемая «Цель работы», «Основная функция» и «Цель»). Этот раздел служит для общего описания рассматриваемой должности и содержит краткое и четкое изложение основных задач.
2. Служебные обязанности и/или ответственность (другие названия: «Главные», «Специфические» или «Основные служебные обязанности и/или ответственность», а иногда «Основные виды деятельности»). В этом разделе перечисляются основные конкретные обязанности и виды ответственности данного должностного лица.
3. Полномочия (или «Границы полномочий»). Этот раздел устанавливает границы, в которых исполнитель может действовать при выполнении своих обязанностей. В нем характеризуется точная степень власти или полномочий должностного лица. Так как многие фирмы считают, что ответственность и полномочия взаимозависимы, разделы, называемые «Служебные обязанности и ответственность» и «Полномочия», во многих описаниях объединяются в один большой раздел.
4. Взаимосвязи (их также называют «Организационные», «Отчетные» или «Рабочие отношения»). Этот раздел описывает взаимоотношения, жизненно важные для выполнения работы руководителем. Иногда описание ограничивается взаимосвязями в пределах фирмы: на одном уровне с данным должностным лицом, с вышестоящими руководителями и подчиненными.
5. Другие разделы. В дополнение к этим основным разделам в некоторых инструкциях содержатся разделы, назначение которых – помочь оценить выполняемую должностным лицом работу. Чаще всего они называются «Стандарты исполнения».
^ Делегирование полномочий и ответственности Делегирование (или передача полномочий) представляет собой передачу руководителем части выполняемых функций подчиненным работникам. Например, по мере роста компании и превращения ее из предприятия, руководимого одним человеком (самим собственником), в более крупное, ее владелец должен передать часть функций другим работникам. Одновременно он делегирует часть своих полномочий относительно прав принятия решений.
Реализация полномочий происходит в форме некоторой деятельности. Следовательно, если работы детально описаны и распределены между работниками, делегирование полномочий просто означает право их выполнения.
Основная проблема заключается в определении объема официальных, или формальных, полномочий, делегируемых каждому работнику компании.
Другой не менее важной проблемой является проблема делегирования ответственности.
Когда мы делегируем полномочия, утверждали классики, мы также должны делегировать соответствующую ответственность. То есть когда кому-то даются права, то он получает и обязательство исполнить. Распределение полномочий без ответственности создает возможности для злоупотребления, никто также не может нести ответственность за то, на что ее или его полномочия не распространяются.
Как говорил Файоль, «полномочия не должны рассматриваться отдельно от ответственности, т. е. в отрыве от вознаграждения или наказания сопровождающих осуществление власти. Ответственность есть следствие полномочий, это их естественное следствие, по существу, двойник, и там, где осуществляются полномочия, возникает ответственность» [6].
Как уже упоминалось выше под ответственностью может подразумеваться:
1.Обязательство осуществлять некоторые виды деятельности с полной подотчетностью за эффективность их выполнения.
2. Умственная или физическая деятельность, ожидаемая от человека.
Различные подходы к определению ответственности приводят к неоднозначному ответу относительно возможности ее делегирования .
1. Если ответственность определять в первом смысле, тогда она не может быть делегирована, так как передача ее вниз по иерархии просто создает дополнительную ответственность, но не освобождает от нее передающего.
2.Если же ответственность определять просто как обязанность, тогда она, очевидно, может быть передана.
Наиболее распространена точка зрения, согласно которой ответственность не может быть делегирована. Руководитель не может размывать ответственность, передавая ее подчиненному [15]. Хотя лицо, на которое возложена ответственность за решение какой-либо задачи, не обязано выполнять ее лично, оно остается ответственным за успешное выполнение работы.
Тем не менее остается проблема выравнивания полномочий и ответственности. Если переданы полномочия выполнения какой-то деятельности, то должна быть и ответственность исполнителя. В связи с этим можно выделить два вида ответственности:
действительную ответственность;
предельную ответственность.
Менеджеры передают действительную ответственность, которая затем может быть передана дальше. Но существует еще один вид – это предельная ответственность – она должна быть сохранена. Управляющий предельно ответственен за действия тех своих подчиненных, кому была делегирована ответственность.
Следовательно, управляющему следует делегировать действительную ответственность, равную делегированным полномочиям, однако предельная ответственность не может быть делегирована.
Существуют различные рекомендации по проблеме делегирования полномочий. Так, например, считается, что полномочия «предпринимать действия или побуждать к ним должны быть делегированы как можно ближе к месту действия» [6]. Современная точка зрения может быть сформулирована следующим образом: делегирование полномочий должно осуществляться в такой степени и таким образом, чтобы обеспечить достижение желаемых результатов.
В каких случаях используется делегирование?
Во-первых, когда делегирование позволяет руководителю высвободить силы и время, чтобы заняться самыми важными делами, осуществление которых является прерогативой только высшего звена управления. Руководитель лично должен заниматься лишь теми вопросами, которые имеют первостепенное значение.
Во-вторых, когда чрезмерная занятость не позволяет руководителю самому заняться данной проблемой. Время и силы руководителя не безграничны, и еще никому не удавалось сделать самому всю работу своего подразделения, да к тому же точно в срок. Только делегирование обязанностей позволяет избежать угроз срыва работ и обеспечить их своевременное выполнение.
В-третьих, когда подчиненный может сделать данную работу лучше, чем сам руководитель. Некоторые руководители всячески избегают делегирования именно потому, что даже самому себе не рискуют признаться в том, что их подчиненные в чем-то разбираются лучше, чем они. Между тем в этом нет ничего опасного для репутации руководителя. Никто и не ожидает от руководителя, чтобы он разбирался во всем лучше всех. Главное, чтобы он умел с максимальной эффективностью использовать знания своих подчиненных.
Можно сформулировать и некоторые принципы, которые необходимо соблюдать при делегировании полномочий.
Децентрализация управления компанией становится возможной благодаря соблюдению определенных принципов делегирования. Суть этих принципов сводится к следующему [3]:
передача полномочий должна осуществляться в соответствии с ожидаемым результатом;
подчиненный должен обладать достаточными полномочиями для достижения требуемого результата;
передача полномочий должна осуществляться по линиям управления для того, чтобы каждый подчиненный знал, кто конкретно его уполномочил, перед кем он несет ответственность;
каждый руководитель принимает решения в пределах своих полномочий. Все, что превышает его компетенцию, передается высшим звеньям управления;
передаются лишь полномочия; старшее должностное лицо продолжает нести ответственность за действия своего подчиненного.
Искусство передачи полномочий зависит от восприимчивости к новым идеям, готовности передать решение определенных вопросов низшему звену управления, способности доверять низшему звену управления, стремления осуществлять общий контроль.
Делегирование – это не способ уйти от ответственности. Это — форма разделения управленческого труда, позволяющая повысить его эффективность. Делегирование облегчает работу руководителя, но не снимает с него обязанности принимать окончательные решения, той обязанности, которая и делает его руководителем.
Передача полномочий имеет целью повышение эффективности деятельности организации и в принципе связана с необходимостью группировки работ – созданием секторов и отделений.
Поэтому можно выделить две группы факторов, определяющих объем передачи полномочий:
– факторы, определяющие группировку работ;
– факторы, учитывающие степень контроля.
При группировке в одном подразделении всех работ, связанных со снабжением организации материальными ресурсами, ее руководитель может быть наделен всеми полномочиями в этой области (выбор поставщиков, определение цен, условий поставки и т.д.). Создание отделения, ориентированного на определенный продукт или территорию, также требует наделения необходимыми полномочиями руководителя отделения.
Можно предположить, что объем делегирования полномочий руководителем каким-то образом связан с характеристикой деятельности подчиненных.
Существуют задания, способ выполнения которых безразличен для руководителя и контролю подлежит лишь конечный результат деятельности. Подчиненный может предпринять любые действия, которые найдет нужными, для достижения цели (в пределах норм, устанавливаемых общей политикой предприятия, избегая дублирования действий или нарушения законов). Он должен докладывать только о результатах, если не станет очевидным, что не сможет их достичь.
Могут быть задания, о ходе выполнения которых руководитель должен получать информацию через определенные промежутки времени, чтобы быть уверенным, что задание будет выполнено своевременно. Исполнитель может по собственному усмотрению изменять или использовать обычную практику деятельности, но должен докладывать о результатах в установленное время.
В некоторых видах деятельности подчиненный должен информировать руководителя как о возникающих проблемах по мере их возникновения, так и о предпринимаемых им действиях.
При выполнении некоторых заданий не допускается никаких отклонений от установленного порядка без предварительного согласия начальства.
Очевидно, что чем больше работник контролируется в ходе выполнения работ или по их результатам, тем меньше делегирование полномочий.
^ Линейные и штабные полномочия Линейные полномочия – это полномочия, дающие право управляющему направлять работу подчиненного. Это отношения начальник–подчиненный, которые тянутся с самого верха организации до низшего эшелона, называемые цепью управления. Звеном данной цепи является управляющий с линейными полномочиями, дающими право управлять работой подчиненных и принимать некоторые решения без консультирования с другими. Конечно, в цепи управления каждый менеджер также является объектом управления этой цепи или ее начальником. Цепь команд, созданная делегированием полномочий, является характерной чертой всех формальных организаций, кроме самых мелких.
Линейным связям всегда уделяется особое внимание, потому что они устанавливают систему формальных связей в организации; подчиненность каждого исполнителя; ответственных за координацию работ всех подчиненных.
Термин «линейные» также используется для того, чтобы отличить линейных управленцев от штабных. В данном контексте линейность выделяет тех менеджеров, организационными функциями которых является вклад напрямую в процесс достижения организационных целей.
Принято проводить различия между теми отделами, которые создают и реализуют продукцию организации, и теми, которые обеспечивают данные подразделения специализированными услугами. Чтобы разграничить эти две группы отделов, обычно используют термины «линейный» и «штабной», хотя более правильным было бы использование терминов «оперативный» и «специализированный», так как линейные полномочия существуют и в каждом специализированном отделе.
На производственном предприятии линейные управленцы занимаются в основном производством, а руководители отдела кадров или бухгалтерии являются штабными управленцами. Разделение на линейных или штабных управленцев зависит от организационных целей. В фирме по устройству на временную работу линейными управленцами будет считаться интервьюирующий персонал, а на бухгалтерской фирме бухгалтерский учет является линейной функцией.
Данные выше два определения линейности не являются противоречивыми, они всего лишь отражают два разных взгляда на термин «линейность». Каждый управленец обладает линейными полномочиями над своими подчиненными, но не каждый обладает линейной функцией или занимает линейную должность. Последнее определение зависит от наличия или отсутствия функции прямого влияния на организационные цели.
Большинство организаций сегодня четко соблюдают отношения линейности, поскольку они отражают принцип единства руководства: каждый работник должен нести ответственность только перед одним руководителем, хотя и обязан соблюдать постоянные или временные инструкции других.
Штабной (административный) аппарат организации можно разделить на личный аппарат, обслуживающий конкретного руководителя, и общеорганизационный, обслуживающий всех линейных руководителей.
В обязанности личного аппарата входит исполнение требований руководителя. В организации член этого аппарата не имеет никаких формальных полномочий, однако может обладать большой властью. Посредством фильтрования информации он может контролировать доступ к руководителю, на которого работает.
Работники общеорганизационных штабных отделов могут выполнять любые из следующих функций по обслуживанию других отделов:
консультирование;
обслуживание;
контроль (представитель высшего руководства).
Обычно выделяют следующие виды полномочий, которым наделяются штабные отделы [15]:
рекомендательные полномочия;
полномочия согласования;
параллельные полномочия;
функциональные полномочия.
В случае
рекомендательных полномочий предполагается, что линейные руководители могут, но не обязаны обращаться за консультациями к специалистам соответствующих отделов. Линейные руководители могут самостоятельно решить проблему, даже не ставя аппарат в известность. Это обстоятельство может приводить к конфликтам между линейными руководителями и штабным аппаратом.
При наличии у штабных отделов
полномочий согласования линейные руководители должны согласовывать свои решения со штабными отделами, однако из этого не следует, что линейные руководители будут выполнять рекомендации аппарата.
При необходимости (требование специфических знаний) руководство может расширить полномочия штабных отделов, давая ему право отклонять решения линейных руководителей. В этом случае возникают
параллельные полномочия в целях предотвращения грубых ошибок и злоупотреблений.
Аппарат, обладающий
функциональными полномочиями, может как инициировать, так и ограничивать какие-то действия линейных руководителей в области своей компетенции (финансы, учет и т.п.). В данном случае речь идет о способе делегирования полномочий руководителя организации, когда он ограничивает полномочия линейных руководителей и увеличивает полномочия аппарата в целях большего контроля за деятельностью подразделения, возглавляемого линейным руководителем.
Рис. 11.2. Линейные и штабные полномочия
^ Централизация и децентрализация Проблема делегирования полномочий тесно связана с проблемой децентрализации. Децентрализацию можно понимать как систематическое делегирование полномочий всем подразделениям, а централизацию – как тенденцию лишать этих полномочий. Как указывалось ранее, руководитель должен делегировать подчиненному по крайней мере такой объем полномочий, который необходим последнему для выполнения поставленных перед ним задач. Однако это требование носит слишком общий характер и существует множество различных способов делегирования полномочий в зависимости от характера решаемых проблем и ситуаций.
Во многих фирмах необходимо принимать относительно быстрые решения в связи с поведением конкурентов, изменением потребностей клиентов, поступающими жалобами клиентов или работников. В случае когда скорость принятия решений является критическим обстоятельством, необходимо прибегнуть к определенной децентрализации. Однако децентрализовать – это не значит отменить контроль. Контроль должен быть настолько эффективен, чтобы децентрализованные действия можно было правильно оценить.
Если высшее руководство принимает основные организационные решения с небольшим вмешательством управленцев низшего уровня или без него, значит, эта организация централизованная. И напротив, чем больше управленцы низшего уровня вмешиваются в принятие решений или же решения принимаются по их усмотрению, тем более децентрализована организация. Централизованная и децентрализованная организации имеют различные структуры. В децентрализованной организации решения принимаются быстрее, быстрее решаются проблемы, большее количество служащих участвует в принятии решений, работники лишены чувства изолированности от тех, кто принимает решения, и это сказывается на их работе.
На практике не встречается полностью централизованных или децентрализованных организаций. Эти понятия в значительной степени являются условными и относительными. Организация, высшее руководство которой считает ее децентрализованной, может показаться стороннему наблюдателю или работникам нижестоящих уровней централизованной. Поэтому любая организация может быть названа централизованной или децентрализованной лишь в сравнении с другими организациями или в сравнении с собой же, но в другой период времени.
Понять, насколько данная организация централизованна в сравнении с другими, можно, определив следующие ее характеристики [16]:
1.
^ Количество решений, принимаемых на нижестоящих уровнях управления. Чем больше количество тех решений, которые принимают нижестоящие руководители, тем большая степень децентрализации.
2.
^ Важность решений, принимаемых на нижестоящих уровнях. В децентрализованной организации руководители среднего и нижнего звена могут принимать решения, связанные с затратами значительных материальных и трудовых ресурсов или направлением деятельности организации в новое русло.
3.
^ Последствия решений, принимаемых на нижестоящих уровнях. Если руководители нижнего и среднего звена могут принимать решения, затрагивающие более чем одну функцию, то организация, по-видимому, децентрализованная.
4.
^ Количество контроля за работой подчиненных. В сильно децентрализованной организации руководство высшего звена редко проверяет повседневные решения подчиненных ему руководителей, исходя из предположения, что все эти решения правильные. Оценка действий руководства делается на основании суммарных достигнутых результатов, в особенности уровня прибыльности и роста организации.
Анализ опыта децентрализации в структурах управления позволяет выявить целый ряд преимуществ таких организационных перестроек.
Во-первых, в результате децентрализации активнее развиваются профессиональные навыки руководителей, власть и ответственность которых за принятие решений возрастает.
Во-вторых, децентрализованная структура ведет к усилению соревновательности в организации, стимулирует руководителей к созданию атмосферы конкуренции.
В-третьих, в децентрализованной модели организации руководитель может проявлять больше самостоятельности в осознании и определении своего личного вклада в решение проблем.
Расширение свободы действий ведет к созидательности и изобретательности в управлении, к стремлению внести вклад в рост и развитие фирмы в целом.
Необходимо отчетливо понимать, что процесс децентрализации требует принятия определенных организационных и экономических мер, в том числе и расходов. Приходится, в частности, разрабатывать и осуществлять программы обучения руководителей, преодолевать сложившиеся стереотипы работы в централизованных структурах и сопротивление работников к переменам. Изменения претерпевают системы бухгалтерского учета и отчетности, что влечет за собой рост административных расходов.
Одним из проявлений децентрализации является создание в организации отделений (использование дивизиональных структур).
Однако отделению не может быть предоставлена абсолютная автономия. Даже в большой степени децентрализованных организациях высшее руководство оставляет за собой право выносить решения по таким вопросам, как определение общих целей и задач организации, стратегическое планирование, формулирование политики фирмы в различных областях, коллективные договоры с профсоюзами, разработка финансовой и бухгалтерской систем фирмы.
Основные достоинства и недостатки централизованных и децентрализованных структур приведены в табл.11.1.
^ Таблица 11.1.
Сравнительные преимущества централизации и децентрализации Преимущества централизации
Централизация улучшает контроль и координацию специализированных независимых функций, уменьшает количество и масштабы ошибочных решений, принимаемых менее опытными руководителями.
Сильное централизованное управление позволяет избежать ситуации, при которой одни отделы организации растут и развиваются за счет других или организации в целом.
Централизованное управление позволяет более экономно и легко использовать опыт и знания персонала центрального административного органа.
Преимущества децентрализации
Управлять особо крупными организациями централизованно невозможно из-за огромного количества требующейся для этого информации и, как следствие этого, сложности процесса принятия решений.
Децентрализация дает право принимать решения тому руководителю, который ближе всего стоит к возникшей проблеме и, следовательно, лучше всех ее знает.
Децентрализация стимулирует инициативу и позволяет личности отождествить себя с организацией. При децентрализованном подходе самое крупное подразделение организации кажется его руководителю совсем небольшим, и он может полностью понимать его функционирование, полностью контролировать его и ощущать себя частью этого подразделения. Такой руководитель может испытывать такой же энтузиазм в своем подразделении, как независимый предприниматель во всем своем бизнесе.
Децентрализация помогает подготовке молодого руководителя к более высоким должностям, предоставляя ему возможность принимать важные решения в самом начале его карьеры. Это обеспечивает приток в организацию талантливых руководителей. Поскольку при этом сроки продвижения от рядовых до высших должностей становятся короче, децентрализация способствует тому, что честолюбивый и напористый молодой руководитель остается в фирме и растет вместе с ней.
^ Глава 12. Механистические (бюрократические)организационные структурыОрганизационные структуры многих современных организаций построены в соответствии с принципами управления, сформулированными еще в начале ХХ в. При этом главное внимание уделяется разделению труда на отдельные функции и соответствию ответственности работников наделяемым полномочиям. В механистической структуре проблемы и задачи, с которыми сталкивается организация в целом, разбиваются на множество мелких составляющих по отдельным специальностям. Каждый специалист решает свою задачу как нечто обособленное от реальных задач, решаемых организацией в целом.
Наиболее полную концепцию принципов формирования такого рода структур дал М. Вебер:
принцип иерархичности уровней управления , при котором каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему;
принцип соответствия полномочий и ответственности месту в иерархии;
принцип разделения труда на отдельные функции и специализацию работников по выполняемым функциям;
принцип формализации и стандартизации деятельности, обеспечивающий однородность выполнения работниками своих обязанностей и скоординированность различных задач;
принцип обезличенности выполнения работниками своих функций;
принцип квалификационного отбора, в соответствии с которым прием и увольнение производится в строгом соответствии с квалификационными требованиями.
Существует несколько разновидностей механистических структур, обобщенная характеристика которых приведена на рис. 12.1.
^ Линейная структура Линейные структуры характерны для простых организаций, в которых нет необходимости выделения специализированных функциональных подразделений. Организация разбивается на несколько однородных подразделений, не обладающих специализацией в той или иной сфере деятельности. Наиболее простым примером таких организаций являются военные организации. Основными являются вертикальные межуровневые отношения между руководителями и подчиненными. Подразделения характеризуются существенной самостоятельностью, так как их деятельность регулируется только со стороны линейного руководства, а функциональный «надзор» отсутствует.
Рис.12.1. Характеристики механистической организационной структуры
При таком построении в наибольшей степени соблюдается
единоначалие, когда одно лицо сосредоточивает в своих руках руководство всей совокупностью операций, имеющих общую цель, и
единство распорядительства — передача обязательных для исполнения команд каждому из звеньев одного уровня только от одного начальника.
Линейный руководитель каждого из структурных звеньев отвечает (на основе принципа единоначалия руководства) за весь объем деятельности вверенного ему подразделения и наряду с общим руководством осуществляет выполнение всех функций управления (см. рис. 12.2). Это приводит к централизации полномочий в отношении принятия стратегических и текущих решений. Информация при этом передается только по двум взаимосвязанным направлениям – сверху вниз и снизу вверх по управленческой иерархии, без охвата горизонтальных и пересекающихся коммуникаций в хозяйственной организации.
Рис. 12.2. Схема линейной структуры организации
Линейная структура является логически наиболее стройной и формально определенной, но вместе с тем наименее гибкой. Каждый из органов управления обладает всей полнотой власти, но относительно небольшими возможностями решения функциональных проблем, требующих специальных знаний. В работе линейных руководителей оперативные вопросы доминируют над стратегическими в силу их большого количества и необходимости безотлагательного решения. Поэтому строго линейная структура ориентирует руководителей в основном на решение оперативных задач и на получение текущего эффекта. Как правило, она четко функционирует при решении стабильных задач и выполнении повторяющихся операций, но трудно приспосабливается к новым целям и задачам.
Линейные структуры, основанные на вертикальной иерархии, не приспособлены к решению комплексных задач. В них отсутствует штабной орган, который на среднем уровне координировал бы деятельность всех структурных подразделений. Поэтому любой вопрос комплексного характера при такой структуре вынужденно решается на высшем уровне управления.
^ Линейно-штабная структура В
линейно-штабной структуре (рис. 12.3) создаются специальные подразделения (штабные службы) при линейных руководителях, которые не обладают правами принятия решений и руководства какими-либо нижестоящими подразделениями или исполнителями, а лишь помогают линейному руководителю в выполнении отдельных функций управления силами штата специалистов по отдельным функциям
. В чистом виде линейно-штабная структура включает штабных помощников при высших руководителях крупных организаций. К чисто штабным подразделениям относятся, например, отделы координации и анализа, органы инспекции и т. п.
Создание штабных органов — первый шаг к функциональной специализации в управлении хозяйственными организациями. Практически, однако, штабные подразделения не только выполняют определенные творческие и технические функции по подготовке решений, но их руководители наделяются и некоторыми правами функционального руководства крупными участками хозяйственной деятельности. На этой основе работают такие штабные подразделения на предприятиях и в объединениях, как планово-экономические отделы, бухгалтерии, отделы труда и зарплаты, отделы кадров и др.
Достоинства линейно-штабной структуры:
более глубокая, чем в линейной, проработка стратегических вопросов;
некоторая разгрузка высших руководителей;
возможность привлечения внешних консультантов и экспертов.
Недостатки линейно-штабной структуры:
недостаточно четкое распределение ответственности, так как лица, готовящие решение, не участвуют в его выполнении;
тенденции к чрезмерной централизации управления.
Рис. 12.3. Линейно-штабная организационная схема
Функциональная структураФункциональная структура является наиболее распространенной и наиболее широко используемой во всем мире. Основу функциональных структур составляет так называемый «шахтный» принцип построения и специализация управленческого процесса по функциональным подсистемам организации (маркетинг, производство, исследования и разработки, финансы, персонал и пр.). По каждой из них формируется иерархия служб («шахта»), пронизывающая всю организацию сверху донизу (см. рис. 12.4). Результаты работы каждой службы аппарата управления организацией оцениваются показателями, характеризующими выполнение ими своих целей и задач. Например, работа служб, управляющих производством, характеризуется показателями выполнения графика выпуска продукции, затрат ресурсов, производительности труда, использования оборудования и площадей; работу служб по ремонту оборудования оценивают показателями времени простоев и затрат на проведение ремонтных работ и т. д. Соответственно строится и система материального поощрения, ориентированная прежде всего на достижение высоких показателей каждой службы. При этом конечный результат в целом становится как бы второстепенным, так как считается, что все службы в той или иной мере работают на его получение.
Рис.12.4. Функциональная структура организации
Многолетний опыт использования функциональных структур управления показал, что они наиболее эффективны там, где аппарат управления выполняет рутинные, часто повторяющиеся и редко меняющиеся задачи и функции. Их достоинства проявляются в управлении организациями с массовым или крупносерийным типом производства, а также при хозяйственном механизме затратного типа, когда производство наименее восприимчиво к прогрессу в области науки и техники. При такой структуре организация успешно функционирует лишь тогда, когда изменения по всем структурным подразделениям происходят равномерно. Но так как в реальных условиях этого нет, возникает неадекватность реакции организации на требования внешней среды. Положение усугубляется утратой гибкости во взаимоотношениях работников аппарата управления из-за применения формальных правил и процедур. В результате затрудняется и замедляется передача информации, что не может не сказываться на скорости и своевременности принятия управленческих решений. Необходимость согласования действий разных функциональных служб резко увеличивает объем работы руководителя организации и его заместителей, т. е. высшего эшелона управления.
^ Дивизиональная структура Дивизиональная форма может рассматриваться как соединение организационных звеньев, обслуживающих определенный рынок и управляемых централизованно. Логика дивизиональной формы заключается в сочетании автономности подразделений с центрально контролируемым процессом распределения ресурсов и оценки результатов.
Известно, что предприятия, использующие дивизиональную структуру, первоначально были функционально организованы. С расширением организаций руководители производственных, сбытовых и других подразделений, а также технические специалисты сталкивались с проблемами роста масштабов. Деятельность руководителя становилась все более комплексной и сложной, а диапазон управления ограничивал его возможности по увеличению количества непосредственно подчиненных более низкого уровня.
Если огромная фирма будет пытаться втиснуть свою деятельность в три или четыре основных отдела, то для того, чтобы уменьшить область контроля каждого руководителя до приемлемого размера, каждый такой отдел должен быть разбит на сотни подразделений. Это приводит к тому, что цепь команд становится очень длинной и неуправляемой. Кроме того, многие крупные фирмы распространяют свою деятельность на обширные географические регионы, так что руководителю какой-либо функциональной области очень трудно держать под контролем всю эту деятельность.
Первыми перестройку структуры по этой модели начали крупнейшие организации, которые в рамках своих гигантских предприятий (корпораций) стали создавать производственные отделения, предоставив им определенную самостоятельность в осуществлении оперативной деятельности. В то же время администрация оставляла за собой право жесткого контроля по общекорпоративным вопросам стратегии развития, научно-исследовательских разработок, инвестиций и т. п. Поэтому этот тип структуры нередко характеризуют как
сочетание централизованной координации с децентрализованным управлением (децентрализация при сохранении координации и контроля).
Ключевыми фигурами в организациях с дивизиональной структурой становятся не руководители функциональных подразделений, а менеджеры, возглавляющие производственные отделения. Структуризация организации по отделениям производится, как правило, по одному из трех критериев: по выпускаемой продукции или предоставляемым услугам (продуктовая специализация), по ориентации на потребителя (потребительская специализация), по обслуживаемым территориям (региональная специализация). Такой подход обеспечивает более тесную связь производства с потребителями, существенно ускоряя его реакцию на изменения, происходящие во внешней среде. В результате расширения границ оперативно-хозяйственной самостоятельности отделения стали рассматриваться как «центры прибыли», активно использующие предоставленную им свободу для повышения эффективности работы. В то же время использование дивизиональных структур привело к росту иерархичности. Они потребовали формирования промежуточных уровней менеджмента для координации работы отделений, групп и т. п. Дублирование функций управления на разных уровнях в конечном счете привело к росту затрат на содержание управленческого аппарата. Пример дивизиональной структуры приведен на рис. 12.5.
Рис. 12.5. Дивизиональная структура
К преимуществам дивизионной структуры можно отнести
:
обеспечение управления многопрофильными предприятиями с общей численностью сотрудников порядка сотен тысяч и территориально удаленными подразделениями;
обеспечение большей гибкости и более быстрой реакции на изменения в окружении предприятия по сравнению с линейной и линейно-штабной;
преобразование подразделений организации в «центры получения прибыли», что стимулирует работу по повышению эффективности и качества производства;
более тесная связь производства с потребителями.
Недостатками дивизионной структуры являются:
большое количество «этажей» управленческой вертикали; между рабочими и управляющим производством подразделения – три и более уровня управления, между рабочими и руководством компании – пять и более;
разобщенность штабных структур отделений со штабами компании;
основные связи – вертикальные, поэтому остаются общие для иерархических структур недостатки – волокита, перегруженность управленцев, плохое взаимодействие при решении вопросов, смежных для подразделений и т. д.;
дублирование функций на разных «этажах» и, как следствие, очень высокие затраты на содержание управленческой структуры;
в отделениях, как правило, сохраняется линейная или линейно-штабная структура со всеми ее недостатками.
Таким образом, достоинства дивизионных структур перевешивают их недостатки только в периоды достаточно стабильного существования.
^ Продуктовая структура. Менеджеры многих больших компаний, производящих многономенклатурную продукцию, группируют операции на основе производимого продукта. Управление всеми операциями, связанными с производством и сбытом изделия или ассортимента изделий, передается одному менеджеру (рис.12.6).
Продукт становится предпочтительной основой, когда увеличивается ассортимент изделий фирмы. Координирование различных функциональных структурных подразделений становится все более затрудненным, а подразделений – производителей продукта – предпочтительным. Эта форма организации позволяет персоналу группы – производителя продукта – совершенствовать общую компетентность в исследованиях, производстве и оптовой торговле. Концентрирование управления, ответственности и подотчетности в специальном производственном структурном подразделении позволяет высшему руководству лучше координировать действия.
Организационная структура, основу которой составляет группирование операций по продуктам, получила большое распространение в условиях современных рынков. Термин «дивизиональная организация» означает именно этот вид организационных структур. К ней в той или иной степени прибегают большинство основных и крупных фирм развитых стран. Продуктовые отделения – это нередко самостоятельные подразделения, которые могут заниматься разработкой, производством и сбытом своей продукции, даже конкурируя с другими отделениями той же фирмы. Первой компанией, создавшей дивизиональную структуру, стала General Motors, которая образовала пять самостоятельных отделений: Chevrolet, Pontiac, Oldsmobile, Buick и Cadillac.
Организации, группирующие операции на основе продуктов, способствуют развитию инициативы и самоуправления, обеспечивая менеджеров филиалов ресурсами, необходимыми для выполнения их планов по прибыли. Однако в таких организациях возникает проблема излишков рабочей силы, потому что каждый филиал осуществляет собственные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, маркетинг, производство и все другие функции, необходимые для занятия бизнесом. Поэтому стоимость такой структуры может быть чрезмерной.
Рис. 12. 6. Пример продуктовой структуры
Региональная организационная структура . В крупных организациях территориальная структуризация имеет преимущества, так
как
физическая разобщенность операций затрудняет координацию из центра. Территориальная структуризация целесообразна, когда ее цель заключается как в поощрении участия в процессе принятия решений, так и в экономии средств, достигаемой за счет локализации коммерческих операций предприятия. Экономические причины выбора территориального принципа структуризации связаны с издержками. Выбор района для размещения предприятий может быть сделан исходя из стремления снизить транспортные расходы. Правильное расположение складских помещений уменьшит затраты времени на доставку, что является немаловажным фактором, способным повлиять на получение заказов.
С точки зрения местных факторов использование территориальной организационной структуры приобретает некоторые дополнительные плюсы. Это вызывает создание новых рабочих мест для местного населения, не говоря уже об экономической выгоде (снижение транспортных расходов, ренты, стоимости рабочей силы).
Преимущества территориальной организации сбытовой деятельности заключаются в основном в экономии средств и в высокой эффективности работы. Занимающийся этим персонал может уделять больше времени продаже товаров и сократить затраты на передвижение. Кроме того, будучи ближе к покупателям, он получает возможность лучше понять и удовлетворить их потребности. Близость к рынку позволяет этому персоналу изучить его требования и предпочтения и выяснить, какая рыночная стратегия будет иметь наибольшие шансы на успех.
Территориальная структура (рис.12.7) обеспечивает возможности для учебы управленческого персонала. Компания может назначить менеджеров на работу в регионе, а затем оценивать результаты работы территориального подразделения. Опыт, приобретаемый менеджерами вдали от головной конторы, дает ценную информацию о том, как продукты и (или) услуги воспринимаются на местах.
Региональными организационными структурами часто пользуются некоммерческие организации – профсоюзы, политические партии, творческие союзы и др. Преимущества и недостатки региональных организационных структур аналогичны тем, которые присущи продуктовым структурам.
^ Организационная структура, ориентированная на потребителя (рис. 12.8), является своеобразным развитием продуктовой структуры и используется для обслуживания определенных групп потребителей, наиболее важных для организации, подразумевая тщательный и оперативный учет всех тонкостей их запросов.
Рис.12.7. Региональная организационная структура
Организационные структуры учебных заведений являются примером ориентированных на потребителя отделений (факультеты), некоторые учебные заведения располагают дневными, вечерними и заочными факультетами, а также курсами повышения квалификации.
Другую форму департаментализации по потребителю представляет собой кредитный отдел в коммерческом банке. Менеджеры по кредитам часто связаны с обслуживанием какой-либо категории ссуд — промышленным предприятиям, торговым или на сельскохозяйственные нужды. Клиент будет обслуживаться менеджером по кредитам соответствующей категории.
Рис. 12.8. Организационная структура, ориентированная на потребителя [11].
Различные типы дивизиональной структуры имеют одни и те же преимущества и недостатки потому, что имеют одну и ту же цель – обеспечить более эффективную реакцию организации на тот или иной фактор окружающей среды. Продуктовая структура позволяет легко справляться с разработкой новых видов продукции, исходя из соображений конкуренции, совершенствования технологии или удовлетворения потребностей покупателей. Региональная структура позволяет организации более эффективно учитывать местное законодательство, социально-экономическую систему и рынки по мере географического расширения ее рыночных зон. Что касается структуры, ориентированной на потребителя, она дает организации возможность наиболее эффективно учитывать запросы тех потребителей, от которых она более всего зависит. Таким образом, выбор дивизиональной структуры должен быть основан на том, какой из этих факторов наиболее важен с точки зрения обеспечения реализации стратегических планов организации и достижения ее целей.
В связи с этим крупные диверсифицированные компании используют дивизиональные структуры смешанного типа, сочетающие все вышеперечисленные основы для выделения подразделений (рис.12.9).
Рис. 12.9. Смешанная дивизиональная структура организации
Одна из заметных тенденций организационной перестройки предприятий в период перехода к рыночным отношениям состоит в существенном повышении самостоятельности отдельных звеньев структур управления и создании на этой основе дочерних фирм. Вокруг крупных предприятий формируется сеть небольших мобильных фир