Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации Кузнецова Нонна Вадимовна

Диссертация - 15у.е., доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат - 6 у.е., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Кузнецова Нонна Вадимовна. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 Москва, 2005 180 с. РГБ ОД, 61:05-12/1504

Содержание к диссертации

Введение с. 4

Глава 1. Государственная власть и местное самоуправление:
теоретико-методологические основы анализа взаимодействия.
1.Теория и практика организации и функционирования систем
органов государственной власти и органов местного
самоуправления с. 15

2. Правовые основы и принципы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления с. 50

Глава 2. Институты делегирования полномочий в сфере

взаимодействия органов государственной власти и местного

самоуправления.

1. Нормативно — правовая база институтов делегирования

полномочий с. 75

2. Сравнительно-правовой анализ законодательства о

наделении государственными полномочиями органов местного

самоуправления с. 110

Заключение с. 150

Библиографический список литературы с. 160

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Общие процессы демократизации государства поставили на повестку дня вопрос о децентрализации государственной власти, которая может быть достигнута путем передачи части функций государства на местный уровень, наиболее приближенный к гражданам.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, важнейшей формой осуществления народовластия. Современные исследователи отмечают отсутствие в российском обществе однозначного понимания и правильной оценки сути местного самоуправления, его природы, исторических корней и роли этого властного института в процессе укрепления взаимодействия местного самоуправления с государственными структурами.

Актуальность данной темы обусловлена необходимостью определения основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, разработки обоснованных предложений по устойчивому развитию института делегирования полномочий в свете новейших изменений федерального законодательства.

Анализ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, основные положения которого вступают в силу с 1 января 2006 года, позволяет утверждать, что в России складывается система местного самоуправления, которая, одновременно, является не только уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных задач. Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органов местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными,

5 органы местного самоуправления подпадают под строгий государственный контроль. Кроме того, Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это, безусловно, означает новый шаг в укреплении «вертикали власти».

В силу этого чрезвычайно актуальной представляется проблема достижения баланса интересов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений и взаимодействия.

Степень научной разработанности темы. Анализ современных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, сформировавшихся в дореволюционной школе таких ученых и исследователей, как А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов, В.М.Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.Н. Лазаревский.

При подготовке работы использованы результаты исследований известных западных ученых М.Вебера, Ж.Веделя, А.Гамильтона, Р.Давида, А. де Токвиля, Ш.-Л.Монтескье, Дж. Ст.Милля.

В разработке демократической доктрины государственного управления и местного самоуправления активно участвуют современные ученые-правоведы: Н.Борисова, В.И. Васильев, В. Гельман, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, З.М.Зотова, В.Д. Карпович, Е.М. Ковешников, М.А. Краснова, В.Н.Лексин, Т.Н. Михеева, Т.Г. Морщакова, А.А.Уваров, А.Н.Швецов, С.Г. Наймушина, Е.А.Незнамова, Л.А. Окуньков, К. Павлов, Ю.М. Прусаков.

В последние годы проблематика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления стала предметом исследований таких авторов, как И.В. Бабичева, Е.Ю. Бархатовой, Е.

Белокуровой, Ю.А. Крохиной, Г.И.Королевой-Конопляной, Ю.В. Кудрявцева, М.А. Кулушевой, А. А. Под сумкова, С. Рыженкова, Г. Д. Садовникова, Р.Ф. Сайфитдиновой, А.Д. Селюкова, СЕ. Чанова, И.П. Четвернина.

В то же время, работы, посвященные исследованию института делегирования государственных полномочий в свете нового российского законодательства о местном самоуправлении, отсутствуют.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных ученых - С. А..Авакьяна, С.С.Алексеева, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Е.М. Ковешникова , А. В. Козлова, В.А. Козбаненко, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, К. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, Л. В. Лазарева, Л. Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н. А. Михалевой, В. А. Невинского, М. И. Пискотина, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А.Фадеева, А. И. Черкасова, К. Ф. Шеремета, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, В.В. Ярославцева, И.С. Яценко и других.

Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в сфере взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, по делегированию полномочий.

Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие формирование и функционирование органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, а также нормы права, регулирующие делегирование полномочий в сфере взаимодействия этих органов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный, на основе норм и принципов конституционного и муниципального права, анализ института делегирования полномочий в

7 современных условиях реформирования государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствии с объектом, предметом и целью исследования были поставлены следующие задачи:

- провести теоретико-правовой анализ конституционных положений и
основных законодательных актов, регулирующих формирование и
деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в
Российской Федерации, с целью выявления общих и особенных принципов
функционирования систем данных органов;

подвергнуть системному анализу взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с целью выявления принципов, методов и форм, характеризующих модель взаимоотношений указанных органов публичной власти в Российской Федерации;

- исследовать состояние нормативно - правовой базы института
делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления в Российской Федерации, выявить
существующие недостатки, пробелы и противоречия, выдвинуть и
обосновать предложения по ее совершенствованию;

провести сравнительно-правовой анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления и выявить основные тенденции правового регулирования данного вопроса.

Методологической основой исследования служит система современных общенаучных методов познания. В рамках диссертационного исследования использованы конкретно-исторический, структурно-функциональный, системный, а также частнонаучные методы сравнительного правоведения, формально-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы. Указанные методы применялись

8 в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей развития и функционирования института делегирования полномочий требованиями объективности, всесторонности, конкретности и комплексности.

Нормативно-правовую базу исследования составляют

конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции зарубежных государств, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), Европейская хартия о местном самоуправлении, Федеральные Конституционные законы и Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения и определения Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, Уставы муниципальных образований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что институт делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации комплексно рассмотрен через призму организационного и функционального реформирования данных органов, в рамках современной модели их взаимоотношений.

В диссертационном исследовании выявлены и проанализированы проблемы и недостатки законодательного регулирования и правоприменительной практики делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также сформулированы предложения по их преодолению.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:

норму Конституции Российской Федерации (ч.2 ст. 132), согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, диссертант считает возможным интерпретировать как указание на необходимость согласия органов местного самоуправления на делегирование им указанных полномочий. Данный вывод сделан с учетом ч.2 ст.78 Конституции Российской Федерации, предусматривающей согласительную процедуру передачи полномочий между исполнительными органами государственной власти, а также трактовки процесса делегирования полномочий Европейской хартией о местном самоуправлении, из которой вытекает согласительный характер решений между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления;

диссертант считает необходимым провести четкое разграничение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению делегированных государственных полномочий и их деятельности в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов, с учетом ст. 133 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает право органов местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти. Для этого необходимо законодательно установить:

а) механизм наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями;

б) механизм участия органов местного самоуправления в реализации
решений, принятых органами государственной власти;

- модель взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления, установленная Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

10 от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, совпадает с конституционной моделью лишь частично. В этой связи возникает проблема соответствия ряда положений названного закона принципам и нормам Конституции Российской Федерации и Европейской хартии о местном самоуправлении:

а) в части, касающейся отношения организационной структуры органов
местного самоуправления к принципу разделения властей. Анализ норм
вышеназванного Закона, регулирующих структуру органов местного
самоуправления (обязательное наличие, помимо представительного органа
муниципального образования, института главы муниципального
образования, местной администрации), а также, норм, исключивших
возможность для главы муниципального образования быть, одновременно,
председателем представительного органа и главой местной администрации,
дает основание полагать, что система органов местного самоуправления
должна будет, в определенной степени, соответствовать принципу
разделения властей;

б) в части, касающейся конституционного принципа организационного
обособления органов местного самоуправления. Нормы Федерального закона,
предусматривающие случаи временного осуществления государственными
органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации
отдельных полномочий органов местного самоуправления, не связанные с
волеизъявлением последних, заметно трансформирует данный принцип;

в) в части, касающейся принципа приоритетности вопросов местного
значения в деятельности органов местного самоуправления. Установленная
Федеральным законом ответственность за ненадлежащее исполнение
делегированных государственных полномочий в виде отрешения от
должности главы местной администрации, безотносительно к тому,
насколько эффективно он решает вопросы местного значения, не
вписывается в рамки конституционного определения пределов и способов
контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления,

предполагающего соразмерность между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Правовая логика требует в ближайшей перспективе либо внесения некоторых изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с тем, чтобы привести его в соответствие с конституционными нормами, либо уточнения некоторых норм Конституции с учетом реальных социально-политических условий;

- по мнению автора диссертационного исследования, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в части, касающейся делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, нуждается в дополнении правовыми нормами:

а) определяющими содержание понятий «наделение», «передача» и
«делегирование» государственных полномочий с целью их классификации;

б) предусматривающими процедуру, при которой изданию закона
субъекта Российской Федерации о наделении отдельными государственными
полномочиями должно предшествовать заключение предварительного
соглашения между органами государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления о возможности и условиях такого
наделения;

в) предусматривающими наряду с принципом обязательности
исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий принцип дополнительности указанных полномочий по
отношению к вопросам местного значения, а также регулирующие
оптимальную меру и допустимый объем государственных полномочий,
передаваемых органам местного самоуправления;

г) закрепляющими принцип договорного оформления передачи
государственных полномочий органам местного самоуправления, а также
регламентирующими их взаимоотношения с органами государственной
власти 'в процессе делегирования и реализации государственных
полномочий;

д) регулирующими институт делегирования отдельных полномочий
органов местного самоуправления органам государственной власти на основе
принципа «взаимного делегирования полномочий» как общего принципа
организации местного самоуправления;

- законы субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать следующие основные принципы и положения, направленные на реализацию новой концепции делегирования государственных полномочий:

а)принцип целесообразности, социально-экономической обоснованности, учета интересов населения муниципального образования при передаче соответствующих полномочий;

б) поэтапный порядок мер, принимаемых при осуществлении
рассматриваемой процедуры, согласно которому должен быть предусмотрен
переходный, подготовительный период, включающий ревизию фактически
осуществляемых органами местного самоуправления, но не переданных в
установленном порядке государственных полномочий, установление объемов
и сроков компенсации средств местных бюджетов, использованных на их
финансирование, а также методическое обеспечение органов местного
самоуправления и повышение квалификации муниципальных служащих;

в) перечень финансовых ресурсов и материальных средств, необходимых
для обеспечения реализации органами местного самоуправления переданных
государственных полномочий в полном объеме;

г) нормативы, на основании которых будет определяться объем
финансовых средств, предаваемых органам местного самоуправления, или
порядок исчисления этих нормативов.

д) порядок прекращения исполнения соответствующих государственных
полномочий;

- Конституцией Российской Федерации и федеральными законами не предусмотрена возможность делегирования отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции о невозможности делегирования органами местного самоуправления своих полномочий государственным органам, поскольку это ограничивает права граждан на осуществление местного самоуправления, указывает на аргументы, которые могут обосновывать и противоположную точку зрения. А именно - такое делегирование в ряде случаев способствует укреплению гарантий прав человека, особенно в экономической и социальной сферах. Конституционные принципы равноправия и организационного единства органов государственной власти и местного самоуправления приводят к выводу о теоретической возможности взаимного делегирования полномочий между ними.

Научная и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов могут быть предложены конкретные механизмы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на исключение существующего противостояния между ними.

Основные положения диссертационного исследования позволили сформулировать теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательной базы института делегирования полномочий федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования.

14 Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе для преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», при подготовке учебно-методических пособий.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования, обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли свое отражение в публикациях автора, выступлениях на научных конференциях.